Quinta-feira, 14 de Novembro de 2019

Quanto tempo um Presidente do Incra permanece no cargo?
Autarquia agrária tem novo gestor, mas a média de permanência no cargo é menor que um ano

Foi nomeado na última quinta-feira (17/10) o novo Presidente do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra): Geraldo José da Câmara Ferreira de Melo Filho. Desde julho, ele ocupava o cargo de Assessor Especial do gabinete do Ministro Chefe da Casa Civil, Onyx Lorenzoni, e atuava como Secretário-Adjunto de Relacionamento Externo da pasta. Antes disso, Melo Filho ocupava o posto de Diretor Técnico de uma associação de criadores de gado da raça Guzerá, além de já ter ocupado o cargo de Superintendente da Confederação Nacional da Agricultura (CNA), de 2001 a 2009, e do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar), em 2018.

Apesar da exoneração do General do Exército João Carlos de Jesus Corrêa do comando da Autarquia ter sido publicada no dia 17 de outubro, ela o exonera a partir do dia 3. A interinidade do Chefe de Gabinete José Líbio Moraes Matos durou, portanto, 14 dias. A saída de Corrêa expôs a crise entre o Secretário Especial de Assuntos Fundiários, Nabhan Garcia, a ala militar do Governo e o próprio Ministério da Agricultura. Após apenas 8 meses no cargo (8/2/2019 a 16/10/2019), Jesus Corrêa vinha sendo criticado por não entregar os números de títulos pedidos pela bancada ruralista dos parlamentares e, de acordo com algumas notícias publicadas na imprensa, esta foi uma das razões pelas quais ele foi exonerado.

Desde a criação do Incra, feita pelo Decreto nº 1.110, de 9 de julho de 1970, o órgão já recebeu perfis dos mais variados para ocupar o cargo máximo de sua estrutura, alguns por apenas alguns dias, outros por meses ou anos. Entretanto, apenas alguns poucos passaram de 3 anos no cargo. A média de permanência no cargo de Presidente do Incra é de apenas 8 meses e meio. A transitoriedade é própria da Administração Pública e o tempo de permanência tem menor importância que o legado que se deixa; há exemplos de bons trabalhos feitos em pouco tempo e de problemas acumulados em longas gestões. Mas, somado a problemas como a gestão técnica prejudicada pelo loteamento político das superintendências regionais, a efemeridade não contribui para uma política perene e continuada.

Apenas 2 dos 40 presidentes que o Incra teve permaneceram no cargo por mais de 5 anos: Paulo Yokota, que ocupou a cadeira na década de 80 por quase 6 anos (15/3/1979 a 27/2/1985), e Rolf Hackbart, que ocupou o cargo por 7 anos e 6 meses (3/9/2003 a 28/3/2011) no Governo Lula.


Já no governo de Getúlio Vargas (1930-1945), a colonização da floresta amazônica era vista como estratégica para os interesses do país. Era a época da “Marcha para o Oeste” brasileira para proteger a floresta da “internacionalização”. O forte discurso nacionalista do Governo Militar (1964-1985) produziu o jargão “integrar para não entregar”, ao falar em ocupar o centro-norte do país. Isso foi em 1966, Governo Castelo Branco, quando já havia o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (Ibra) e Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário (Inda), criados pelo Estatuto da Terra de 1964. Foram anos de incentivos governamentais à ocupação e exploração da floresta, em que também o Incra, criado anos depois pela unificação desses dois institutos, atuaria de 1970 a 1985.

O início dos anos 80 foram de tensão social em torno da distribuição da terra. Contrários ao modelo de distribuição de terra por meio da colonização de terras devolutas em regiões remotas, movimentos locais e regionais se desenvolveram, buscando a redistribuição das terras improdutivas. Em 1984, apoiados pela Comissão Pastoral da Terra, representantes dos movimentos sociais, sindicatos de trabalhadores rurais e outras organizações reuniram-se em Cascavel, Paraná, no 1º Encontro Nacional dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, para fundar o MST. Em 1982, foi criado o Ministério Extraordinário para Assuntos Fundiários (Meaf) e, em 1985, o Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário (Mirad), extinto em 1989. 

Em 1985, dois presidentes dirigiram o Incra por apenas 15 dias: Cláudio José Ribeiro (27/2/1985 a 14/3/1985) e Masachika Ikawa (26/3/1985 e 10/4/1985). Os dois antecederam a nomeação de José Gomes da Silva, Engenheiro Agrônomo e empresário rural, que esteve à frente da Autarquia por 6 meses (10/4/1985 a 21/10/1985). Gomes foi idealizador e fundador da Associação Brasileira de Reforma Agrária (Abra) em 1967, um dos redatores do Estatuto da Terra e coordenou a equipe que elaborou o 1º Plano Nacional da Reforma Agrária da Nova República (PNRA). Logo em seguida, Nelson Figueiredo Ribeiro também presidiu o Incra por mais 6 meses (21/10/1985 a 5/5/1986). E, enfim, Pedro do Carmo Dantas (5/5/1986 a 29/5/1986) e Guilherme Frederico de Moura Muller (3/6/1986 a 27/6/1986), que ocuparam o cargo por apenas 24 dias.

Mas o recorde de menor tempo na presidência do órgão é de Airton Luiz Empinotti, por 10 dias (14/9/1987 a 24/9/1987). Empinotti era Diretor de Assentamentos e assumiu como substituto para entrada de Jader Barbalho, que também ocupou o cargo por pouco menos de um mês, um total de 27 dias (24/9/1987 a 21/10/1987). Barbalho foi o Presidente do Incra à época da extinção do órgão. De acordo com ele, este era um avanço para a reforma ministerial prometida pelo então Presidente da República José Sarney. As atribuições foram transferidas para o Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário (Mirad). Barbalho assumiria a pasta. Confira a matéria publicada na ocasião.

Coube a Íris Rezende presidir o Incra (19/5/1989 a 19/7/1989) quando da reativação do órgão, em 1989, quando foi revogado, pelo Congresso Nacional, o Decreto-Lei que o extinguira em 1987. A alta inflação e ausência de regulamentação da desapropriação colaboraram para números baixos na política de reforma agrária nos Governos Sarney e Collor.

Era Renato Simplício Lopes o Presidente do Incra quando da publicação do Decreto nº 433/1992, que permitiu a aquisição de imóveis rurais para fins de reforma agrária por meio de compra e venda. Ele ficou no cargo de 18/12/1991 a 11/2/1993 (1 ano e 1 mês). Osvaldo Russo de Azevedo foi o Presidente do Incra quando da publicação da Lei nº 8.629/1993, que veio a regulamentar os dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária. Ele dirigiu o Incra também por 1 ano e 1 mês (11/2/1993 a 18/3/1994). Esses dois normativos alavancaram a reforma agrária nos anos 90, facilitada pela estabilização da inflação em 1994. Os maiores números de desapropriação desde 1988 se deram nos anos de 1996 a 1999, no Governo Fernando Henrique Cardoso.

Francisco Graziano Neto, sobrinho do ex-Presidente do Incra em 1985 José Gomes da Silva, ocupou o cargo por apenas 2 meses (28/9/1995 a 28/11/1995) no Governo FHC. Xico Graziano, como é conhecido, é Engenheiro Agrônomo, foi Deputado Federal pelo PSDB e é primo de José Francisco Graziano da Silva, que, entre 2003 e 2004, atuou como Ministro Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome e, de 2011 até julho deste ano, foi Diretor-Geral da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO). O Engenheiro Agrônomo do Incra Raul David do Valle Junior assumiu, em seguida, durante 5 meses (28/11/1995 a 10/5/1996), o cargo de Presidente do Incra.

Raul Belens Jungmann Pinto, nome conhecido no meio político brasileiro, foi Presidente do Incra por duas vezes (28/11/1995 a 10/5/1996 e 1/2/1999 a 29/3/2000). Uma delas, enquanto era Ministro Extraordinário de Política Fundiária do Governo FHC, foi substituído por Nelson Borges Gonçalves (1/3/1999 a 16/11/1999). Nelson assumiu o cargo de Secretário Nacional de Agricultura Familiar, logo que saiu do Incra.

Jungman deixou o Incra na sua primeira passagem para assumir o recém-criado Ministério Extraordinário de Política Fundiária, motivado pelo Massacre de Eldorado dos Carajás, ocorrido em 17/4/1996. O órgão se transformou em Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) em 2000, como permaneceu até 2016, quando foi extinto.

Titular do Ministério, Jungman foi signatário do Decreto Presidencial nº 3.135/1999 – ainda vigente, mas ignorado -, que determinou a realização de processo seletivo para o cargo de Superintendente Regional do Incra, e também da Portaria nº 267, de 6 de dezembro de 2001, que regulamentou o dispositivo, levando a cabo a seleção para a ocupação desses cargos. Em 2003, a regulamentação foi revogada por Miguel Rossetto, quando os referidos cargos voltaram a ser ocupados por indicação política.

Já em 1997, quando era Ministro da Justiça, Milton Seligman foi nomeado para substituir Nestor Fetter, que ficou 7 meses (10/5/1996 a 7/11/1996). Seligman foi anunciado por Raul Jungmann, por ser considerado um dos melhores interlocutores do governo nas negociações com o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e seria o solucionador dos problemas com relação à reforma agrária durante o Governo FHC. Entre as declarações de Milton Seligman, que permaneceu no cargo de presidente da Autarquia por 1 ano e 7 meses (9/6/1997 e 1/2/1999), estavam a de que o Incra não iria mais desapropriar fazendas. De acordo com Seligman, era a desapropriação que estava atrasando a reforma agrária em todos os Estados, principalmente em Mato Grosso do Sul, onde existia o maior número de questões fundiárias para serem resolvidas junto ao Poder Judiciário. O assunto não era novidade para Seligman, já que já havia sido Assessor para Assuntos Legislativos do Ministério da Agricultura durante o Governo Sarney (1985).

Francisco Orlando Muniz (29/3/2000 a 2/3/2001) e Sebastião Azevedo (2/3/2001 a 1/1/2003) presidiram o Incra no final do Governo FHC. Antes de presidir o órgão, Sebastião Azevedo foi Procurador-Geral do Incra por 3 anos 5 meses. Nesse período, foi instaurada na Câmara dos Deputados a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) destinada a investigar a grilagem de terras, que levou a inovações como a Lei nº 10.267/2001. No relatório final, a CPI propôs “a criação de uma Agência Nacional de Gestão Territorial, a qual caberia centralizar os dados sobre a malha fundiária brasileira, administrando sistema de informações rurais estruturado em banco de dados gráficos e literais”, proposta não levada a cabo.

Marcelo Resende iniciou a era Lula na presidência do Incra. Ele esteve na condução da órgão por apenas 7 meses (20/1/2003 a 3/9/2003), quando Rolf Hackbart, economista gaúcho, foi anunciado pelo então Ministro do Desenvolvimento Agrário, Miguel Rossetto. A mudança foi justificada para que fossem atendidas as necessidades do governo para ampliação do programa de reforma agrária. De acordo com o Ministro, a escolha do gaúcho Hackbart, envolvia ainda, os laços de amizade. À época os superintendentes estaduais foram mantidos nos cargos, já tendo sido revogada, por este Ministro, a Portaria regulamentadora do Decreto nº 3.135/1999, que dispõe sobre o provimento do cargo de Superintendente Regional do Incra.

Rolf foi o mais longevo Presidente do Incra (7 anos e 6 meses) e esteve à frente do Incra à época da elaboração do II Plano Nacional de Reforma Agrária, mas também estava lá quando do esgotamento da política praticada e início do declínio do Incra no final da era Lula. As determinações de inovação cadastral da Lei nº 10.267/2001 não foram priorizadas, assim como políticas de regularização fundiária, embora estivessem contempladas no PNRA. Foi durante seu exercício que se viu nascer o Programa Terra Legal, estrutura paralela criada pela Lei nº 11.952/2009 para a destinação e a regularização fundiária de cerca de 60 milhões hectares de terras públicas federais na Amazônia Legal. Programa este que tinha data de validade de 5 anos, mas acabou perpetuado no Governo Temer e foi extinto no Governo Bolsonaro.

Celso Lacerda, Presidente do Incra no início do Governo Dilma (28/3/2011 a 23/7/2012), fez um diagnóstico e falava em uma reestruturação profunda da Autarquia. “O Incra tem uma gama de atribuições que a estrutura não comporta”, dizia, ao defender uma reestruturação que possibilitasse fortalecer atribuições estratégicas, como o controle fundiário. Infelizmente, não foi ouvido. Um desenho foi feito e tramitava na Casa Civil da Presidência da República em 2012, mas disputas entre correntes petistas derrubaram Celso e esse plano foi ignorado. Provocado pela então Associação Nacional dos Engenheiros Agrônomos do Incra (Assinagro), Celso procurou o então Secretário da Receita Federal Carlos Barreto para trabalhar a integração cadastral e a efetivação do convênio previsto na Lei nº 9.393/1996, relativo à delegação de atividades de fiscalização das informações sobre os imóveis rurais acerca do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), que também não avançaram no ritmo necessário.

Celso Lacerda (à esquerda), no I Congresso Nacional dos Peritos Federais Agrários, realizado em 2011.

Na inauguração de uma Galeria dos Presidentes do órgão, feita em 2017, o ex-Presidente Celso Lisboa de Lacerda, destacou a importância do conjunto de políticas que envolvem o processo da reforma agrária, acrescentando ainda que as funções do Incra vão além desta questão. “Não podemos esquecer que o Incra é também responsável pelo ordenamento da estrutura fundiária, cuja ação pode contribuir muito para o desenvolvimento do Brasil”, acrescentou.

Lacerda foi sucedido por um profissional da Casa, o Analista em Reforma e Desenvolvimento Carlos Mário Guedes de Guedes, que presidiu o Incra por quase 3 anos (23/7/2012 a 18/3/2015). Sua posse se deu em meio a uma greve geral de servidores no ano de 2012, que não alcançou as vitórias que as categorias esperavam, caracterizando um marco do agravamento do declínio do Incra no Governo Dilma Rousseff, que só aumentou desde então. Foi na sua gestão que foi inaugurado o Sistema de Gestão Fundiária (Sigef), para dar solução à certificação do georreferenciamento de imóveis rurais que se acumulava, mas sem integração com os sistemas já existentes.

No segundo mandato de Dilma, Guedes foi substituído por Maria Lúcia Falcón, primeira mulher a presidir o Incra, cargo no qual ela ficou por 1 ano e 1 mês (18/3/2015 a 31/5/2016). Embora tenham assumido com forte discurso em prol da agricultura familiar, Maria Lúcia, Presidente do Incra, e Patrus Ananias, então Ministro do Desenvolvimento Agrário, protagonizaram, em 2015, o primeiro ano sem nenhum decreto de desapropriação para fins de reforma agrária desde a redemocratização, em 1988. Fato que só evidencia a linha histórica de declínio que a política já sofria.

Com o impeachment em 2016, o Presidente do Incra durante o Governo Temer foi Leonardo Góes, que é servidor da Carreira de Perito Federal Agrário, tendo ingressado em abril de 2006. Antes, ele também havia exercido a função de Superintendente Regional do Instituto no Estado de Sergipe entre 2012 e 2015 e era Diretor e substituto da Presidente Maria Lúcia Falcón. O foco dessa época foi a titulação de assentamentos, mas as entregas mais numerosas não foram de títulos definitivos e sim de contratos de concessão de uso (CCU), que apenas transfere o imóvel rural ao beneficiário da reforma agrária em caráter provisório. À sua época, foi sancionada a Lei n° 13.465/2017, que trouxe mudanças na regularização fundiária – rural e urbana – e flexibilizou regras para a regularização na Amazônia. Em uma carta de despedida, publicada no site da Autarquia, Góes alegou decisão de “caráter pessoal” para deixar a presidência do órgão, em 31/12/2018.

Francisco Nascimento, servidor do Incra no cargo de Assistente de Administração e então Chefe de Gabinete de Góes, ficou interinamente no cargo por 48 dias, quando foi nomeado João Carlos de Jesus Corrêa, que deixa a presidência após 8 meses. Coube a José Líbio de Moraes Matos, Chefe de Gabinete e substituto do Presidente, a interinidade dos últimos 14 dias até a nomeação do atual gestor, numa conturbada exoneração retroativa que se assistiu no Diário Oficial da União (DOU) de 17/10/2019 em razão da saída forçada do General.

Veja abaixo a tabela com a listagem de Presidentes do Incra e a permanência no cargo:

Fonte: Galeria de Presidentes do Incra e Diário Oficial da União (DOU).

Na atualidade, o orçamento do Incra é o mais baixo dos últimos tempos, a obtenção de terras está paralisada e o órgão tem como prioridade a regularização fundiária e a emancipação de assentamentos (titulação). O novo Presidente assume com o desejo de entregar ao menos 300 mil títulos até 2022, dias depois de o Secretário Especial de Assuntos Fundiários Nabhan Garcia reafirmar o número de 600 mil títulos como compromisso de governo, tendo chegado a aventar a possibilidade de autodeclaração para emissão de títulos.

A missão mais perene do órgão, o cadastro e gestão territorial, no entanto, foi relegada e ainda patina, sem garantia aparente de que será priorizada. No entanto, na visão do SindPFA, seria essa a realização-mor, o verdadeiro desafio que destacaria a Autarquia no cenário ministerial, que garantiria tempos de maior estabilidade de gestão do órgão e que, com humildade, mas com conhecimento da história e com visão de futuro, a entidade sugere à nova Direção.

Em meio a tão grande passivo e desafios que não podem esperar, Geraldo Melo Filho contribuirá para aumentar ou para reduzir a média de permanência no cargo de Presidente do Incra? Só o tempo dirá. Independentemente do tempo, espera-se coragem e sabedoria para corrigir os rumos e elevar o órgão à posição que ele merece ocupar na estrutura federal.