Domingo, 27 de Novembro de 2022

Nota: A questão agrária na reforma administrativa do governo federal
MDA e Incra mais uma vez no bojo das mudanças

Fala-se muito recentemente sobre a reforma administrativa do governo federal, da possível extinção e fusão de ministérios. São inúmeras as análises e os prognósticos que aparecem todos os dias nos meios de comunicação e nos bastidores do poder.

Sobre a estrutura dos órgãos agrários e agrícolas do país, as análises e projeções de futuro das pastas atuais são as mais diversas, e grande maioria demonstra o nível crítico de desconhecimento dos temas. Vemos muitos “analistas” de primeira hora que desconhecem a atuação dos órgãos dos quais falam. Há desconhecimento, inclusive, do próprio governo, que deveria conhecer sua estrutura e atuação, de modo a melhor planejar, executar e desenvolver as políticas públicas.

Diante disso, surgem ideias como fundir o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) com o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), dividir o MDA e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) com parte indo para o MDS e parte para o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), extinguir o MDA e passar as atribuições para o MAPA ou apenas extinguir MDA e Incra.

Enfim, são várias as teses, mas o que elas têm em comum é que apenas olham para uma necessária redução de pastas, mas não fazem uma análise e nem apresentam proposições que venham a resolver os problemas enfrentados atualmente na política pública, pois não se debruçam sobre a questão das atribuições e dos temas e como eles estão dispersos na estrutura administrativa federal.

Em primeiro lugar, é necessário separar dois grandes temas: o agrário e o agrícola. Apesar de serem relacionados com o campo e com a agricultura e de possuírem grande interface um com o outro, são assuntos diferentes e deveriam ser tratados com suas especificidades e instituições específicas.

Enquanto o agrário trata do conhecimento da estrutura fundiária (que tem como instrumento principal cadastro de terras), da regularização fundiária (Amazônia Legal, Nordeste, áreas remanescentes de quilombos e faixas de fronteira), controle da aquisição de terras por estrangeiros e resolução dos seus problemas, o agrícola trata do fomento à produção agropecuária, pesquisa e regulação/fiscalização de insumos, produtos e subprodutos da agricultura.

No Ministério da Agricultura é tratado o tema agrícola, enquanto que o MDA e Incra tem como atribuições as duas políticas. Todavia, engana-se quem acha que a questão agrária está apenas no MDA e Incra. Existem partes na Receita Federal do Brasil (RFB), no Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMbio), na Fundação Nacional do Índio (Funai) e na Secretaria do Patrimônio da União (SPU).

Dentro da estrutura do MDA é possível constatar diferentes departamentos tratando de temas correlatos aos trabalhados no Incra, porém de forma desarticulada e fragmentada. É o caso das Secretarias de Reordenamento Agrário – SRA e de Regularização Fundiária da Amazônia Legal – SERFAL, no âmbito do ministério, e da Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiária – DF do Incra.

Existe incoerência até mesmo do ponto de vista semântico, visto que na estrutura do Incra há uma Diretoria de “Ordenamento” da Estrutura Fundiária e no MDA uma secretaria para o “Reordenamento” agrário.

Como é possível observar, dentro do governo federal existem vários órgãos/departamentos tratando do mesmo assunto ou assuntos correlatos de forma dispersa. Muitos deles sucateados, a exemplo do Incra, de modo que o Estado não consegue atender as demandas e necessidades da sociedade brasileira.

Nessa esteira, uma reforma administrativa, muito além de se preocupar com simples redução de ministérios, deveria focar numa reorganização da máquina pública para atender o momento atual e não apenas reproduzir estruturas como há 30 ou 40 anos atrás, que atendiam as necessidades daquele momento. Caso as mudanças ocorram nessa mesma linha, essas estruturas já estarão obsoletas na criação.


Falta compromisso com os temas ligados ao Desenvolvimento Agrário

Passaram seis meses desde a posse da nova gestão do ministério e da autarquia e o que se vê, até então, são anúncios, que não dialogam entre si. Enquanto Patrus anuncia o assentamento de 120 mil famílias acampadas, Lúcia Falcón defende os conceitos da “resignificação”, da “nova ruralidade”, da “abordagem territorial”, do “novo Incra” com foco na agroindustrialização cooperativa e agora, mais recentemente, recriou os Projetos de Desenvolvimento Integrados – PDI.

As agendas dos dirigentes do MDA e do Incra têm, no entanto, deixado uma grande lacuna sobre o que estes dois órgãos farão com relação à gestão territorial, à reforma agrária e o desenvolvimento da agricultura familiar. O III Plano Nacional de Reforma Agrária – PNRA, por vezes citado pelo ministro e pela presidente, nunca foi discutido.

Ao passo que o ministro Patrus percorre o Brasil falando do bilionário Plano Safra da Agricultura Familiar, pouco acessado pelos agricultores familiares (sem estrutura e sem esperança), Falcón iniciou uma rodada pelas Superintendências Regionais do Incra, que chama de “Incra Itinerante”.

Nesta quinta-feira, 24/9, por exemplo, a agenda do MDA resume-se à participação de cerimônias de entrega de chaves de unidades habitacionais em Minas Gerais, dialogando com a possível futura candidatura à Prefeitura de Belo Horizonte, e no Incra, a mudança de foco para o que se poderia chamar de “agendas de glamour”.

Com o país cada vez mais afundado na crise, criam-se ilusões sobre a possibilidade de acessar créditos, estruturar o pedacinho de terra (ainda no campo dos sonhos) e desenvolver, de fato, o território. É possível que em suas andanças pelo país tenham visto a dura realidade e abandonado as agendas mais emblemáticas, não dando as respostas a quem precisa das políticas.

No Incra, por exemplo, as agendas mais “espinhosas” do ponto de vista da gestão, que envolvem os conflitos pela terra e o diálogo com os movimentos e as famílias de trabalhadores rurais, ficam a cargo do Presidente substituto Leonardo Góes, que não a tem devida autonomia para tratá-las.

A realidade em que vive boa parte dos assentamentos rurais criados pelo Incra é alarmante, e é no mínimo estranho num momento de crise econômica, de movimentos de combate à corrupção, de manifestações em desfavor do governo, de aproximação das eleições municipais, vermos os gestores da política agrária se desviarem dos reais problemas ou simplesmente não os encararem de fato.

O MDA e o Incra, que há tempos estão com suas políticas públicas paralisadas, sofreram um robusto corte de 64% em seus orçamentos em 2015, e os rumores de fechamento do ministério e da autarquia são constantes.

Somado ao corte orçamentário, a tentativa de viabilizar o assentamento de famílias com a edição de um novo instrumento normativo de iniciativa do Incra – a IN 83/Incra/2015, de 6 de agosto de 2015 – sofreu um duro golpe, quando da desautorização do Palácio do Planalto para a desapropriação de imóveis onde é identificado trabalho análogo ao de escravo, o que resultou no pedido de suspensão do normativo pela AGU.

Grande expectativa por parte dos movimentos sociais, agricultores familiares, acampados e servidores foi depositada em Patrus e Lúcia quando assumiram seus postos, mas, ao que tudo indica, autarquia e ministério poderão não resistir pela ausência de um projeto estruturante.

No ministério, houve mudanças nos cargos, mas poucos têm conhecimento aprofundado sobre o agrário brasileiro. No Incra, permaneceram antigos gestores, sem a renovação necessária para fazer frente aos desafios que a política agrária enfrenta há vários anos.

Entre o início do ano e a metade do mês de setembro, poucos projetos de assentamentos foram criados em novas áreas. Foram assentadas aproximadamente 900 famílias nessas áreas, o que corresponde a menos de 2% da meta de 50 mil família anunciada pelo MDA/Incra para o exercício de 2015.

Diante disso, pensando na missão institucional das pastas e na qualidade do serviço público que deve ser prestado, são perfeitamente válidos os seguintes questionamentos:

1) Como o MDA e o INCRA pretendem assentar 50 mil famílias acampadas em 2015 e 120 mil até o final do atual governo?
2) Quando o Governo pretende apresentar o III Plano Nacional de reforma Agrária – PNRA?
3) O que foi feito para regulamentar o Decreto 3.135/1999, visando a qualificação na escolha dos gestores e tornar o Incra “Padrão Embrapa”?
4) Qual o entendimento da Direção do Incra e do MDA sobre gestão de terras, se o tema não é tratado pela direção dos dois órgãos?
5) Qual a proposta do MDA e do Incra para tornar a autarquia protagonista do processo de gestão de terras do país, se toda essa temática é tratada de forma fragmentada com inúmeras estruturas dentro do próprio ministério?


Proposta dos Peritos Federais Agrários

Nesse sentido, há de se destacar uma proposta elaborada pelos peritos federais agrários que, nesse contexto de crise econômica e enxugamento da máquina pública, merece ser discutida e compreendida pela sociedade, pelos movimentos sociais, pelo Congresso Nacional e pelo próprio governo.

Desde o início do primeiro mandato da Presidente Dilma Rousseff, o SindPFA apresentou uma carta ao governo, sendo propositivo na discussão dos rumos da política agrária, buscando inaugurar um novo capítulo na história da autarquia. Todavia, não encontrou eco necessário para atualizá-la.

Essa postura do Sindicato tomou força, especialmente, a partir do final de 2012, quando a entidade publicou o documento “O porquê de se criar o Instituto de Terras do Brasil”, no qual defende um novo ambiente institucional que possibilite ao Estado a efetiva gestão das terras do país.

Esse órgão seria o responsável por manter uma base de informações georreferenciadas do rural brasileiro, base na qual as diversas camadas de informações seriam somadas e compartilhadas com outras instituições, pois a partir do conhecimento do território o Estado executaria as políticas de Reforma Agrária, Regularização Fundiária (Amazônia Legal, Nordeste, territórios quilombolas e faixas de fronteira), controle de aquisição estrangeira, desenvolvimento territorial e consolidação de projetos de assentamento, por exemplo.

Dialogando com a provável reforma administrativa – ainda a ser anunciada -, o SindPFA entende que, para cumprir sua missão de forma qualificada, essa nova estrutura de gestão das terras deve reincorporar as funções do programa Terra Legal, por exemplo, responsável por realizar a Regularização Fundiária na Amazônia Legal. Esta atividade pertenceu ao Incra até o ano de 2009, destacada da autarquia a partir da proposta do então Secretário de Assuntos Estratégicos, Mangabeira Unger, figura que recentemente abandonou o governo.


Um olhar sobre a história

Criado em 1970, durante a ditadura militar, o Incra já foi um dos mais prestigiados órgãos federais. Representava e resumia em si a presença do Estado nas regiões mais longínquas, junto às populações na Amazônia, por exemplo. Naquela época, seu foco era a colonização em áreas antes inabitadas ou com a presença unicamente de indígenas. O Exército abria as estradas e o Incra levava produtores para ocupar as áreas da Amazônia Legal. Estavam ligados ao órgão desde engenheiros agrônomos a padres e sua atuação foi responsável por criar muitos municípios e até, por exemplo, boa parte do Estado de Rondônia.

Um olhar sobre a história, no entanto, fará lembrar que no dia 21 de outubro de 1987 foi assinado o Decreto-Lei nº 2.363, que extinguiu o Incra e criou o Instituto Jurídico das Terras Rurais – Inter. O então Presidente da República José Sarney operava uma reforma administrativa, que acabou sendo mínima: resultou na substituição de quatro titulares de pastas existentes, na extinção do Incra e na mudança de nome de um ministério: o do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, que passou a ser chamado de Ministério da Habitação, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente.

À época, manifestações como a do então Deputado Adroaldo Streck (PDT/RS), que afirmou em artigo que “o Incra constitui o maior obstáculo à concretização da reforma agrária no país”, eram comuns. O título da matéria sobre o assunto no jornal O Estado de S. Paulo do dia seguinte era: “Incra extinto para garantir reforma”.


Reportagens publicadas, respectivamente, no Jornal do Brasil e no jornal O Estado de S. Paulo em 22/10/1987. A primeira disponível no acervo da Biblioteca Nacional, a segunda no acervo do próprio veículo. Para ver em melhor resolução, clique aqui para a primeira e aqui para a outra.

Foi com base nesse argumento que o ministro titular do então Ministério da Reforma e Desenvolvimento Agrário (Mirad), Jader Barbalho, ao qual o Incra era vinculado, justificou a extinção da autarquia. Num trecho extraído do Jornal do Brasil (acima), Barbalho afirmou que seu ministério estava reduzido “à inaceitável posição de mero veiculador das decisões já tomadas pela entidade autárquica, a ponto de não ensejar à Administração Central a possibilidade de efetuar qualquer contraste sobre o acerto ou o desacerto” dos atos do Incra. Saulo Ramos, Consultor-Geral da República, corroborou com a afirmativa ao dizer que o Incra “hipertrofiou-se, nulificando a eficácia de qualquer controle que sobre ele pudesse o Mirad exercer”.

Em 1989 foi a vez da extinção do Ministério da Reforma e Desenvolvimento Agrário (Mirad). Nessa época, um fato curioso ocorreu no Edifício Palácio do Desenvolvimento (o mesmo que até hoje abriga o Incra). O patrimônio do Mirad foi incorporado ao Ministério da Agricultura, que, antes mesmo da aprovação da Medida Provisória que o determinava, foi buscar os móveis do extinto órgão. Revoltados, os funcionários impediram o transporte dos bens e fizeram uma vigília para evitá-lo. Diz-se que alguns se agarraram aos pés das mesas para evitar o que chamaram de “pilhagem”.


Reportagem publicada no Jornal do Brasil em 23/2/1989. Disponível no Acervo da Biblioteca Nacional. Para ver em melhor resolução, clique aqui.

O Decreto-Lei de extinção do Incra foi depois rejeitado pelo Decreto Legislativo nº 2, de 1989, quando a autarquia voltou a existir. O órgão permaneceu ligado ao Ministério da Agricultura até 29 de abril de 1996, quando, por decreto, foi nomeado um ministro de Estado Extraordinário de Política Fundiária, motivado pelo massacre de Eldorado dos Carajás, a quem o Incra voltou a ser vinculado.

Em novembro de 1999, a estrutura ministerial extraordinária foi convertida em Ministério da Política Fundiária e Agricultura Familiar, no mês seguinte em Ministério da Política Fundiária e do Desenvolvimento Agrário e, em janeiro de 2000, no Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).

Ironia do destino, a pasta e a autarquia se veem novamente no bojo das possibilidades de mudanças em mais uma reforma administrativa. Em 1987, o Incra tinha 10 mil funcionários, hoje a metade disso. Ainda assim, é uma “baleia encalhada” na estrutura do governo federal. Executor de uma política que, embora tenha fulcro constitucional, não é de interesse do atual governo, que a pretere e sucateia suas estruturas. Basta ver a sua decadência institucional e a desmotivação dos que aqui ainda perseveram.

A diferença nessa nova reforma, caso ela implique na mudança ou na extinção de um, de outro, ou de ambos os órgãos, é que dificilmente haverá servidor que se agarre aos pés das mesas para mantê-los vivos, tão descrentes em vislumbrar futuro neles como estão.

Por KASSIO ALEXANDRE BORBA

Coordenador Executivo