Domingo, 5 de Julho de 2020

Regularização fundiária: querem mesmo resolver o problema?
Em nota técnica, SindPFA aponta os principais desafios e gargalos na solução definitiva do problema.

Em 10 de dezembro de 2019, foi editada a Medida Provisória nº 910, que trata da regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União. MP que agora caduca por não ter sido convertida em lei — conforme a Constituição, art. 62, § 3º. Sem acordo, não houve votação na Câmara e ela sequer seguiu ao Senado. Com um tema sempre polêmico, é salutar fazer algumas considerações para buscar avanços efetivos nessa ação que é, de fato, essencial para a gestão do território nacional. “Ter o máximo de imóveis regularizados permitirá maior controle e governança sobre as ocupações incidentes em terras públicas“, diz, com razão, o Incra.

O problema não é de hoje. A regularização fundiária é objeto de atuação do Incra desde sua criação e, antes mesmo deste existir, do Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (Ibra). Conta-se que, nas décadas de 60 a 80 do século passado, o Incra e o Ibra tenham entregues 1 milhão de títulos, como parte da política de expansão da fronteira agrícola e colonização do Plano Nacional de Desenvolvimento. Relatos dão conta de que, para conseguir tal feito, foi montada uma estrutura operacional que representou um aumento de cerca de 50% da força de trabalho à época, além de estruturas paralelas como os distritos de terras e os grupos executivos de terras do Baixo Amazonas (Gebam) e do Araguaia e Tocantins (Getat), posteriormente incorporados ao Incra. Recursos financeiros para isso foram obtidos junto a organismos internacionais. Algo que se perdeu após 1985, levando a um quadro caótico no final da década de 2000, mas pouco avançou desde estão.

Em 2008, em meio a uma forte discussão ambiental e face à insegurança jurídica na Amazônia, o então ministro extraordinário de Assuntos Estratégicos e coordenador do Plano Amazônia Sustentável (PAS), Roberto Mangabeira Unger, chegou à conclusão quea regularização fundiária é o problema número um da Amazônia brasileira e declarou, em entrevista, que “sem tirar a Amazônia da situação de insegurança jurídica em que se encontra, ninguém sabe quem tem o quê, não avançaremos em nada mais”.

Ele criticava o desempenho do Incra nessa tarefa: “é uma organização que não tem os meios suficientes para desempenhar sua tarefa na Amazônia e que tem responsabilidades múltiplas, de reforma agrária e de assentamento”. Por isso, tentou criar uma autarquia que assimilaria parte dos recursos e da estrutura do órgão ou a instalação de uma agência executiva ligada à Presidência da República com poderes para normatizar as terras da região, que centralizaria ações de um sistema integrado, do qual os institutos de terra dos estados seriam parceiros.

Embora tenha alavancado a pauta, o ministro não conseguiu sucesso quanto à estrutura proposta. Houve disputa com o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), à época dirigido por Guilherme Cassel, e o Ministério acabou por receber a atribuição, que foi tirada do Incra “em caráter extraordinário”, por cinco anos prorrogáveis por igual período. Lá, essa atribuição ficou a cargo da Secretaria de Regularização Fundiária na Amazônia Legal (Serfal), que ganhou o nome fantasia de “Programa Terra Legal”. 

É certo que a regularização fundiária passa por uma necessária atualização legal. Em 2008, Mangabeira disse que “nenhum dos grandes países que enfrentaram um problema fundiário dessa dimensão conseguiu resolver a questão sem simplificar as leis”. Há uma gama de legislação sobre o tema na esfera federal e outra na esfera estadual. Em 2009, as mudanças se deram por meio da MP nº 458, editada em 10 de fevereiro de 2009, depois convertida na Lei nº 11.952/2009. À época, chegou-se a falar que a medida poderia beneficiar 900 mil famílias.

A transitoriedade do Programa Terra Legal foi até 2018. O MDA foi extinto em 2016, tornando-se uma secretaria especial ligada à Casa Civil e, em 2019, até mesmo esta foi extinta, e a atribuição voltou para o Incra. Os resultados nesses anos todos, porém, foram bem menores que o outrora propalado. A promessa era de cerca de 300 mil posseiros titulados, depois 150 mil, mas na prática, não chegaram a 30 mil títulos. Incluindo as destinações de terras públicas a estados e municípios, não chega a 50 mil.

Não surtindo o efeito esperado, em dezembro de 2017, com argumentos semelhantes, foi editada outra Medida Provisória: a de nº 759, que foi convertida na Lei nº 13.465/2017. Agora, não se contentando com esta, e com argumentos novamente semelhantes, vem a MP nº 910/2019. Ora, se medidas parecidas, com os mesmos argumentos, são editadas de tempos em tempos, porque não se conseguiu resolver o problema até agora?

Não foi sem críticas e desgastes que a MP 458 foi apresentada e convertida em lei, assim como a MP 759 e, agora, com a nova MP, de nº 910, não seria diferente. Os discursos governamentais nas três medidas são semelhantes: permeiam a segurança jurídica, o combate à grilagem e ao desmatamento, ao passo em que os argumentos contrários da sociedade civil são também parecidos e versam sobre os mesmos temas, mas de modo antagônico: insegurança jurídica, incentivo à grilagem e ao desmatamento.

É certo que a medida mais recente sempre flexibiliza a anterior. Mas isso é atestado de incompetência por não ter conseguido resolver com o que foi prometido para dar solução ou está sendo feito para atender um público específico? Ou, ainda, pode ser o simples desconhecimento da real estrutura executiva existente, como veremos mais abaixo. Até quando flexibilizaremos sem dar solução? Até quando ficaremos no “muda, mas não resolve”, ou, em expressão mais popular, nesse “chove, mas não molha”? Qual o motivo do prolongamento desse desgaste?

Ao menos algumas questões técnicas relacionadas à área de atuação da Carreira são merecedoras de registro nessa abordagem preliminar: o marco temporal das ocupações objeto de regularização, o tamanho da área, a necessidade de vistorias e o valor da terra. Quanto ao primeiro item, inicialmente eram passíveis de regularização as ocupações até 1º de dezembro de 2004 (MP nº 458/2009), depois as até 22 de julho de 2008 (MP nº 759/2016, sob o argumento de compatibilização do marco de regularização do Código Florestal – Lei nº 12.651/2012) e, na MP nº 910/2019, as feitas até 5 de maio de 2014. Ou mesmo até 10 de dezembro de 2018, se pagar o valor máximo da tabela do Incra, prazo que antes era até 22 dezembro de 2011.

Podemos comparar isso aos repetidos programas de recuperação fiscal — os chamados “Refis” — lançados pelos governos que, de tempos em tempos, possibilitam aos devedores do Estado quitar suas dívidas com descontos. Eles são objeto de críticas rotineiras e contundentes de setores da sociedade e das instituições fiscais, porque a certeza de que sempre haverá essa possibilidade passa a imagem de que compensa não pagar e não respeitar a legislação. De igual forma, revela um Estado que sempre corre atrás do prejuízo e, diante da sua incapacidade — ou falta de vontade efetiva — de resolver o problema, sempre estica os prazos e flexibiliza regras. Onde isso vai parar? Há que se entender que a ocupação do território é dinâmica, mas essa postergação — quase certa de tempos em tempos, como um eterno paliativo –, é que confere legitimidade à inferência de que é, ao cabo, um processo continuado de condescendência com o desmatamento e a grilagem.

Quanto ao tamanho das áreas, a MP nº 910 não inova no limite máximo de área passível de regularização fundiária, pois, desde a Lei nº 13.465/2017, é possível regularizar áreas de até 2.500 hectares, até então limitada a 15 módulos fiscais, não superior a 1.500 hectares. Vale registrar que a MP 759, que resultou nesta lei, mantinha a área máxima praticada até então, foi no Congresso a ampliação. Considerando que a medida se aplica a todo o território, e não somente à Amazônia, o ideal é que os limites sejam estabelecidos por módulos fiscais, que refletem as características regionais. Há de se registrar, contudo, que é necessário realizar a atualização periódica do módulo fiscal, há muito defasado.

Em relação à necessidade de vistoria, técnicos da área dizem que, até quatro módulos fiscais, é, de fato, antieconômico e desnecessário realizar vistorias presenciais em massa, mas há alguma razão em estender essa facilidade às grandes propriedades que, segundo o governo e segundo os dados do Incra, são uma pequena minoria? Tal minoria se apresenta em número de propriedades, mas não em termos de área. O Censo Agropecuário 2017, recém publicado pelo IBGE (2019), ratifica a concentração agrária no Brasil. Aponta que apenas 1% dos estabelecimentos agropecuários detém 47,6% da área rural brasileira, o que representa um aumento na participação desta área em 2,6% quando comparado ao Censo Agropecuário 2006. Portanto, essa análise relativa precisa ser considerada. 

Há de se observar a atribuição do Perito Federal Agrário de pronunciamento técnico a respeito de alienações de terras em projetos de regularização fundiária na Lei nº 10.550/2002. A chamada ‘autodeclaração’ não é um problema à medida em que não bastar para conferir um título a alguém e exigir verificação e auditoria; desde a Lei nº 11.952/2009 esse instituto existe, mas só inicia o processo. O ideal, porém, é aplicar o disposto no art. 5º do Decreto nº 9.309/2018 para o planejamento e ações de titulação em análise da gleba onde está o imóvel como um todo, por meio de ações discriminatórias, varreduras e georreferenciamento, numa ação massiva, não se restringindo, somente, ao imóvel solicitado, o que contribuirá para o desenvolvimento da região.

E, por fim, mas talvez o item mais relevante numa discussão técnica, está o valor da terra. Na Lei nº 11.952/2009, a avaliação do imóvel tinha como base o valor mínimo estabelecido em planilha referencial de preços, sobre o qual incidiam critérios de ancianidade da ocupação, especificidades de cada região em que se situar a respectiva ocupação e dimensão da área; com os custos relativos à execução dos serviços topográficos acrescidos nas áreas que excedessem a quatro módulos fiscais. Na MP nº 759/2016, foi feito um escalonamento de descontos, tendo como a Planilha de Preços Referenciais (PPR), mas a Lei nº 13.465/2017, que resultou desta MP, mudou para a “pauta de valores da terra nua para fins de titulação e regularização fundiária” elaborada pelo Incra, com base nos valores de imóveis avaliados para a reforma agrária”. Ambas em seu valor mínimo.

Essa pauta de valores foi feita inicialmente para viabilizar a titulação de assentados em projetos de reforma agrária em preços praticáveis, atrelados à época de aquisição do imóvel, dado que, para esse público, dificilmente se lograria êxito ao cobrar com base em valores de mercado. Porém, aplicá-la à regularização fundiária de forma abrangente e distinta de sua intenção original é casuísmo, especialmente se considerada essa a baliza para as grandes propriedades, pois os valores podem ser irrisórios e soar como um prêmio à ocupação irregular. O Ministério Público Federal identificou infratores que afirmaram que, por esse preço, compensa invadir terra pública.

Claro que é prerrogativa do governo e do legislador aplicar os descontos que convier, principalmente aos de menor capacidade e vulnerabilidade social, mas a baliza dos preços deve ser valores de mercado, principalmente diante da rotineira postergação de ocupações passíveis de regularização. A PPR reflete os valores de mercado, ao passo em que a pauta de valores expõe o histórico de valores das áreas adquiridas pelo Incra — para reforma agrária, o que está defasado na casa de muitos anos –, não restando, portanto, em precificação atual, o que resulta em perda de patrimônio pela União.

Agora, numa análise acerca dos resultados esperados com a MP nº 910/2019, leia-se no seu aspecto operacional, a primeira observação é que sua tônica é ‘tecnologia’. O que é muito bem-vindo, pois é inconcebível um processo dessa complexidade em pleno século XXI sem fazer uso de ferramentas geotecnológicas. Fala-se que podemos usar imagens de satélite para comprovar a ocupação e o atendimento aos requisitos para a concessão do título sem vistoria e isso é propalado como a salvação definitiva. Mas atualmente há estrutura para dar conta disso? A resposta é um sonoro ‘não’. Com isso, fica demonstrada a retórica legislativa destoante da prática executiva; o desconhecimento de como o órgão gestor, o Incra em especial, está estruturado para dar conta do recado. 

Em recente análise sobre o novo regimento interno do Incra, o SindPFA mostrou que a atribuição da regularização fundiária na Amazônia Legal, que antes tinha 59 cargos em comissão distribuídos na Serfal e na Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal (SNRFAL), voltou ao Incra, mais especificamente à agora intitulada Diretoria de Governança Fundiária, mas sem trazer, consigo, nenhuma estrutura. Tal Diretoria permaneceu com os mesmos 25 cargos antes existentes e, destes, apenas cinco nessa atividade específica, tendo essa pasta ainda a atribuição do Cadastro Rural e cartografia, que, na maioria dos países iberoamericanos, ou contam com uma diretoria específica para isso ou são função única de um órgão inteiro. Não se conseguiu fazer com uma estrutura maior, agora se fará com esta diminuta? Nesta segunda, 18/5, o próprio secretário especial de Assuntos Fundiários, Nabhan Garcia, admitiu a deficiência: “o Incra, que nós herdamos sucateado, sem dinheiro e sem recursos, levaria 200 anos pra fazer essa regularização fundiária nos moldes antigos.

Aliás, falando-se em Cadastro Rural, é possível afirmar, sem dúvidas, que esse é o maior gargalo para a regularização de terras no Brasil. Há um arcabouço esparso e desintegrado de sistemas que não corroboram para que a regularidade das ocupações se perpetue. Com isso, faz-se varreduras, georreferenciamentos, ações discriminatórias e inserem-se dados em sistemas que não se comunicam e, como a ocupação é dinâmica, esses dados se perdem. Muito se fala, até por indução deste SindPFA, de integrações de sistemas como o Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), Sistema de Gestão Fundiária (Sigef) e Cadastro Ambiental Rural (CAR) — os três estão sob o guarda-chuva do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa) –, mas a intenção precisa encontrar correspondência na prática. Ora, as mesmas críticas de Mangabeira Unger ao Incra em 2008 poderiam ser lidas no jornal de hoje. É com satisfação que se viu, na última semana, a instituição, pelo Mapa, de grupo de trabalho com a finalidade de estudar a unificação de sistemas como o SNCR, o Sigef e o CAR; espera-se que seja priorizado. Há de se ter no horizonte um novo modelo institucional para essa importante tarefa.

O Brasil devoluto é estadual”, diz o PFA aposentado Milton Amorim, que, no II Congresso Nacional dos Peritos Federais Agrários (2016), alcançou o primeiro lugar no concurso de trabalhos ao apresentar, em artigo, a necessidade da integração institucional da União com os estados visando à regularização fundiária. Cabe sim à União — e, neste caso, ao Incra — capitanear um processo de colaboração aos entes federados, observando a regularização fundiária como parte de uma matriz agrária muito maior, da qual se tinha esperança que fosse o Incra um verdadeiro instituto de terras nacional a dar cabo de tão grande missão de governança fundiária.

Diante do exposto, após tantos e reiterados insucessos, ou é ingenuidade ou é má-fé supor que as novas alterações legais propostas darão conta do resultado que se propala se vierem desacompanhadas de estrutura adequada, seja em tecnologia, seja em volume de profissionais (o que, aliás, pode ser amenizado com realocação de pessoal). A promessa de 2008 de que 300 mil posseiros seriam atendidos pelo Terra Legal é equivalente, em nível de ilusionismo, à de que o Incra emitirá 600 mil títulos em quatro anos com o que se tem hoje para trabalhar. Ela aponta para o mesmo fracasso se as medidas não resultarem em investimento no aspecto operacional: pessoas, capacitação, equipamentos e sistemas. E, claro, isso demanda orçamento; não dá pra esperar que o Incra com 15% do orçamento de dez anos atrás ressuscite da sua condição de órgão abandonado e, como num passe de mágica, resolva tal problema no país. É, portanto, subterfúgio qualquer argumento do governo de que esse tema lhe é prioridade se o discurso não alcançar esses requisitos.

Havendo, pois, uma nova oportunidade de discussão do tema no parlamento, é salutar que governo, legisladores e sociedade debrucem-se sobre o problema tal como ele se apresenta na realidade, haja vista que, como demonstrado, a solução passa por fazer muito mais do que aquilo que até aqui foi apresentado. No aspecto técnico, revisões adequadas para conferir-lhe qualidade e mitigar danos colaterais e, especialmente, no operacional, se dê ao Incra e aos seus colaboradores as condições para operar a política. Do contrário, será a repetição — mais uma vez — do famoso jargão “hoje sim, hoje sim… hoje não

Isso posto, o Sindicato Nacional dos Peritos Federais Agrários (SindPFA) apresenta abaixo algumas propostas que, no bojo do debate que continuará no Parlamento agora num novo projeto para substituir a MP nº 910, merecem atenção para que se logre êxito no que tem sido intentado, mas sem sucesso, tanto na MP que ora caduca quanto em várias iniciativas anteriores. São elas:

-Criação de um sistema de governança fundiária, tal como o SUS e o Siater, que resulte num esforço federativo abrangendo os órgãos de todas as esferas visando a um trabalho coordenado para a correta ordenação do território e o desenvolvimento rural sustentável;

-A integração e cooperação institucional dos órgãos que lidam com o rural brasileiro, como o Incra, RFB, ICMBio, Ibama e Funai, com participação dos entes ministeriais da Agricultura, Meio Ambiente e Economia e até mesmo do Judiciário e dos órgãos de terras dos estados, num comitê gestor da governança fundiária que coordene esforços globais de regularização, georreferenciamneto, ações discriminatórias, forças-tarefas etc.;

-Estruturação de um cadastro rural robusto, com uma matriz fundiária geoespacializada capaz de integrar os diversos cadastros e sistemas pulverizados nos órgãos (cadastro multifinalitário), com interface com o registro de imóveis, pois a regularização fundiária demandará um repositório para abrigar os dados dos imóveis rurais que acompanhe a dinâmica do mercado de terras;

-A determinação de que o planejamento estratégico de políticas públicas de desenvolvimento e fomento seja feita a partir de diagnóstico do cadastro rural integrado, que deve ter função precípua no órgão fundiário nacional (Incra), possibilitando ainda a atualização do módulo fiscal e os zoneamentos territoriais;

-Criação de um índice oficial de preços de terras a cargo do órgão fundiário nacional (Incra), a ser utilizado pelos órgãos da Administração Pública federal, estadual e municipal, com reflexo na política fundiária, econômica e tributária, inclusive nas bases de cálculo dos tributos incidentes sobre imóveis rurais; estabelecimento do Incra como órgão competente para as avaliações de imóveis rurais de interesse público para os diversos fins do Estado;

-Estruturação de uma fiscalização agrária sistemática e permanente, por monitoramento remoto e por vistorias, por amostragem, segundo balizas claras, com incentivo a quem cumprir a função social, com o estabelecimento de um selo que possibilite vantagens econômicas e tributárias, facilite o acesso a crédito e políticas de fomento e seja diferencial para exportações e negociações comerciais;

-Dotação do Incra de recursos, tecnologia, equipamentos e pessoal em quantidade adequada para, enfim, dar conta dessa tarefa e de manter com qualidade uma correta governança do território e de sua ocupação no longo prazo, com preponderância da área de cadastro rural e planejamento territorial, na compreensão de que essa é uma atividade exclusiva e essencial do Estado brasileiro — como é de qualquer país, afinal, a terra é o ativo mais valioso de qualquer nação.

São temas caros a esta categoria, que pode e quer contribuir nesse debate, estando à disposição do Poder Executivo e do Parlamento para aprofundá-los.


Links recomendados:
Políticas Diferenciadas de Desenvolvimento Rural no Brasil. Nelson Delgado, IICA, 1989.
A regularização fundiária e as novas formas de expropriação rural na Amazônia. Thereza Menezes, UFRRJ, 2015.
Lei 13.465/2017 e o limbo jurídico iminente. Danilo Prado, SindPFA, 2018.
Regularização Fundiária no Brasil: Impactos da Lei 13.465/2017. Haroldo Araújo, SindPFA, 2018.
Curso de Extensão e Regularização Fundiária no Brasil: impactos da Lei 13.465/2017. Milton Amorim, SindPFA, 2018.
Aliança na Implementação de uma eficaz Governança de Terras. Maurício Lopes, SindPFA, 2018.
Anotações sobre a MP 910/2019 e Decreto nº 10.166/2019. Milton Amorim, SindPFA, 2019.